(1997年5月9日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過 根據2010年6月25日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議《關于修改〈中華人民共和國行政監察法〉的決定》修正) 目錄 第一章 總 則 第二章 監察機關和監察人員 第三章 監察機關的職責 第四章 監察機關的權限 第五章 監察程序 第六章 法律責任 第七章 附 則 第一章 總 則 第一條 為了加強監察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能，根據憲法，制定本法。 第二條 監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。 第三條 監察機關依法行使職權，不受其他行政部門、社會團體和個人的干涉。 第四條 監察工作必須堅持實事求是，重證據、重調查研究，在適用法律和行政紀律上人人平等。 第五條 監察工作應當實行教育與懲處相結合、監督檢查與制度建設相結合。 第六條 監察工作應當依靠群眾。監察機關建立舉報制度，公民、法人或者其他組織對于任何國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員的違反行政紀律行為，有權向監察機關提出控告或者檢舉。監察機關應當受理舉報并依法調查處理；對實名舉報的，應當將處理結果等情況予以回復。 監察機關應當對舉報事項、舉報受理情況以及與舉報人相關的信息予以保密，保護舉報人的合法權益，具體辦法由國務院規定。 第二章 監察機關和監察人員 第七條 國務院監察機關主管全國的監察工作。 縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主。 第八條 縣級以上各級人民政府監察機關根據工作需要，經本級人民政府批準，可以向政府所屬部門派出監察機構或者監察人員。 監察機關派出的監察機構或者監察人員，對監察機關負責并報告工作。監察機關對派出的監察機構和監察人員實行統一管理，對派出的監察人員實行交流制度。 第九條 監察人員必須遵紀守法，忠于職守，秉公執法，清正廉潔，保守秘密。 第十條 監察人員必須熟悉監察業務，具備相應的文化水平和專業知識。 第十一條 縣級以上地方各級人民政府監察機關正職、副職領導人員的任命或者免職，在提請決定前，必須經上一級監察機關同意。 第十二條 監察機關對監察人員執行職務和遵守紀律實行監督的制度。 第十三條 監察人員依法執行職務，受法律保護。 任何組織和個人不得拒絕、阻礙監察人員依法執行職務，不得打擊報復監察人員。 第十四條 監察人員辦理的監察事項與本人或者其近親屬有利害關系的，應當回避。 第三章 監察機關的職責 第十五條 國務院監察機關對下列機關和人員實施監察： （一）國務院各部門及其公務員； （二）國務院及國務院各部門任命的其他人員； （三）省、自治區、直轄市人民政府及其領導人員。 第十六條 縣級以上地方各級人民政府監察機關對下列機關和人員實施監察： （一）本級人民政府各部門及其公務員； （二）本級人民政府及本級人民政府各部門任命的其他人員； （三）下一級人民政府及其領導人員。 縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民政府監察機關還對本轄區所屬的鄉、民族鄉、鎮人民政府的公務員以及鄉、民族鄉、鎮人民政府任命的其他人員實施監察。 第十七條 上級監察機關可以辦理下一級監察機關管轄范圍內的監察事項；必要時也可以辦理所轄各級監察機關管轄范圍內的監察事項。 監察機關之間對管轄范圍有爭議的，由其共同的上級監察機關確定。 第十八條 監察機關對監察對象執法、廉政、效能情況進行監察，履行下列職責： （一）檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題； （二）受理對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉； （三）調查處理國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律的行為； （四）受理國家行政機關公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予處分決定的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴； （五）法律、行政法規規定由監察機關履行的其他職責。 監察機關按照國務院的規定，組織協調、檢查指導政務公開工作和糾正損害群眾利益的不正之風工作。 第四章 監察機關的權限 第十九條 監察機關履行職責，有權采取下列措施： （一）要求被監察的部門和人員提供與監察事項有關的文件、資料、財務帳目及其他有關的材料，進行查閱或者予以復制； （二）要求被監察的部門和人員就監察事項涉及的問題作出解釋和說明； （三）責令被監察的部門和人員停止違反法律、法規和行政紀律的行為。 第二十條監察機關在調查違反行政紀律行為時，可以根據實際情況和需要采取下列措施： （一）暫予扣留、封存可以證明違反行政紀律行為的文件、資料、財務帳目及其他有關的材料； （二）責令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調查期間不得變賣、轉移與案件有關的財物； （三）責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁； （四）建議有關機關暫停有嚴重違反行政紀律嫌疑的人員執行職務。 第二十一條 監察機關在調查貪污、賄賂、挪用公款等違反行政紀律的行為時，經縣級以上監察機關領導人員批準，可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款；必要時，可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款。 第二十二條 監察機關在辦理違反行政紀律案件中，可以提請有關行政部門、機構予以協助。 被提請協助的行政部門、機構應當根據監察機關提請協助辦理的事項和要求，在職權范圍內予以協助。 第二十三條 監察機關根據檢查、調查結果，遇有下列情形之一的，可以提出監察建議： （一）拒不執行法律、法規或者違反法律、法規以及人民政府的決定、命令，應當予以糾正的； （二）本級人民政府所屬部門和下級人民政府作出的決定、命令、指示違反法律、法規或者國家政策，應當予以糾正或者撤銷的； （三）給國家利益、集體利益和公民合法權益造成損害，需要采取補救措施的； （四）錄用、任免、獎懲決定明顯不適當，應當予以糾正的； （五）依照有關法律、法規的規定，應當給予行政處罰的； （六）需要給予責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等問責處理的； （七）需要完善廉政、勤政制度的； （八）其他需要提出監察建議的。 第二十四條 監察機關根據檢查、調查結果，遇有下列情形之一的，可以作出監察決定或者提出監察建議： （一）違反行政紀律，依法應當給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除處分的； （二）違反行政紀律取得的財物，依法應當沒收、追繳或者責令退賠的。 對前款第（一）項所列情形作出監察決定或者提出監察建議的，應當按照國家有關人事管理權限和處理程序的規定辦理。 第二十五條 監察機關依法作出的監察決定，有關部門和人員應當執行。監察機關依法提出的監察建議，有關部門無正當理由的，應當采納。 第二十六條 監察機關對監察事項涉及的單位和個人有權進行查詢。 第二十七條 監察機關應當依法公開監察工作信息。 第二十八條 監察機關的領導人員可以列席本級人民政府的有關會議，監察人員可以列席被監察部門的與監察事項有關的會議。 第二十九條 監察機關對控告、檢舉重大違法違紀行為的有功人員，可以依照有關規定給予獎勵。 第五章 監察程序 第三十條 監察機關按照下列程序進行檢查： （一）對需要檢查的事項予以立項； （二）制定檢查方案并組織實施； （三）向本級人民政府或者上級監察機關提出檢查情況報告； （四）根據檢查結果，作出監察決定或者提出監察建議。 重要檢查事項的立項，應當報本級人民政府和上一級監察機關備案。 第三十一條 監察機關按照下列程序對違反行政紀律的行為進行調查處理： （一）對需要調查處理的事項進行初步審查；認為有違反行政紀律的事實，需要追究行政紀律責任的，予以立案； （二）組織實施調查，收集有關證據； （三）有證據證明違反行政紀律，需要給予處分或者作出其他處理的，進行審理； （四）作出監察決定或者提出監察建議。 重要、復雜案件的立案，應當報本級人民政府和上一級監察機關備案。 第三十二條 監察機關對于立案調查的案件，經調查認定不存在違反行政紀律事實的，或者不需要追究行政紀律責任的，應當予以撤銷，并告知被調查單位及其上級部門或者被調查人員及其所在單位。 重要、復雜案件的撤銷，應當報本級人民政府和上一級監察機關備案。 第三十三條 監察機關立案調查的案件，應當自立案之日起六個月內結案；因特殊原因需要延長辦案期限的，可以適當延長，但是最長不得超過一年，并應當報上一級監察機關備案。 第三十四條 監察機關在檢查、調查中應當聽取被監察的部門和人員的陳述和申辯。 第三十五條 監察機關作出的重要監察決定和提出的重要監察建議，應當報經本級人民政府和上一級監察機關同意。國務院監察機關作出的重要監察決定和提出的重要監察建議，應當報經國務院同意。 第三十六條 監察決定、監察建議應當以書面形式送達有關單位、人員。 監察機關對違反行政紀律的人員作出給予處分的監察決定，由人民政府人事部門或者有關部門按照人事管理權限執行。 人民政府人事部門或者有關部門應當將監察機關作出的給予處分的監察決定及其執行的有關材料歸入受處分人員的檔案。 第三十七條 有關單位和人員應當自收到監察決定或者監察建議之日起三十日內將執行監察決定或者采納監察建議的情況通報監察機關。 第三十八條 國家行政機關公務員和國家行政機關任命的其他人員對主管行政機關作出的處分決定不服的，可以自收到處分決定之日起三十日內向監察機關提出申訴，監察機關應當自收到申訴之日起三十日內作出復查決定；對復查決定仍不服的，可以自收到復查決定之日起三十日內向上一級監察機關申請復核，上一級監察機關應當自收到復核申請之日起六十日內作出復核決定。 復查、復核期間，不停止原決定的執行。 第三十九條 監察機關對受理的不服主管行政機關處分決定的申訴，經復查認為原決定不適當的，可以建議原決定機關予以變更或者撤銷；監察機關在職權范圍內，也可以直接作出變更或者撤銷的決定。 法律、行政法規規定由監察機關受理的其他申訴，依照有關法律、行政法規的規定辦理。 第四十條 對監察決定不服的，可以自收到監察決定之日起三十日內向作出決定的監察機關申請復審，監察機關應當自收到復審申請之日起三十日內作出復審決定；對復審決定仍不服的，可以自收到復審決定之日起三十日內向上一級監察機關申請復核，上一級監察機關應當自收到復核申請之日起六十日內作出復核決定。 復審、復核期間，不停止原決定的執行。 第四十一條 上一級監察機關認為下一級監察機關的監察決定不適當的，可以責成下一級監察機關予以變更或者撤銷，必要時也可以直接作出變更或者撤銷的決定。 第四十二條 上一級監察機關的復核決定和國務院監察機關的復查決定或者復審決定為最終決定。 第四十三條 對監察建議有異議的，可以自收到監察建議之日起三十日內向作出監察建議的監察機關提出，監察機關應當自收到異議之日起三十日內回復；對回復仍有異議的，由監察機關提請本級人民政府或者上一級監察機關裁決。 第四十四條 監察機關在辦理監察事項中，發現所調查的事項不屬于監察機關職責范圍內的，應當移送有處理權的單位處理；涉嫌犯罪的，應當移送司法機關依法處理。 接受移送的單位或者機關應當將處理結果告知監察機關。 第六章 法律責任 第四十五條 被監察的部門和人員違反本法規定，有下列行為之一的，由主管機關或者監察機關責令改正，對部門給予通報批評；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分： （一）隱瞞事實真相、出具偽證或者隱匿、轉移、篡改、毀滅證據的； （二）故意拖延或者拒絕提供與監察事項有關的文件、資料、財務帳目及其他有關材料和其他必要情況的； （三）在調查期間變賣、轉移涉嫌財物的； （四）拒絕就監察機關所提問題作出解釋和說明的； （五）拒不執行監察決定或者無正當理由拒不采納監察建議的； （六）有其他違反本法規定的行為，情節嚴重的。 第四十六條 泄露舉報事項、舉報受理情況以及與舉報人相關的信息的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。 第四十七條 對申訴人、控告人、檢舉人或者監察人員進行報復陷害的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。 第四十八條 監察人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守、泄露秘密的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。 第四十九條 監察機關和監察人員違法行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，造成損害的，應當依法賠償。 第七章 附 則 第五十條 監察機關對法律、法規授權的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員和國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員實施監察，適用本法。 第五十一條 本法自公布之日起施行。1990年12月9日國務院發布的《中華人民共和國行政監察條例》同時廢止。 解讀立法目的 為了加強監察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能，根據憲法，制定本法。 存在問題 但是在實踐中，也反映出一些立法方面的問題。為進一步完善我國行政監察法律制度，更好地發揮行政監察職能作用，有必要對這些問題進行深入研究，有針對性地提出完善思路。《行政監察法》中存在的問題歸納起來大致有以下幾個方面： （一）有的規定與實際情況不符 1.關于行政監察機關的規定。 《行政監察法》關于我國行政監察機關的規定，未能真實反映我國行政監察機關與黨的紀律檢查機關合署的實際情況。行政監察機關與黨的紀律檢查機關合署以后，實行一個領導班子、一套工作機構、兩個機關名稱，獨立的行政監察機關并不存在。實際情況與法律規定的主要差異是：性質上，行政監察機關并不單純是行政機關，而是黨政機關；隸屬關系上，監察部作為國務院組成機構并未直接向國務院總理負責，而是直接向中紀委常委會負責，地方監察機關直接向地方黨的紀委常委會負責，監察機關的副職領導人也不向正職領導人負責，而直接向紀委常委會或分管常委負責；領導權限上，行政監察機關的主要負責人并不能對所在單位的全部行政監察工作實施領導，只能按照紀委常委的分工負責所分管部門的工作，對由其他常委分管的行政監察工作不便過問；領導作用上，監察部和地方各級監察機關自從合署以來從未在本系統召開過全國或地方的專門會議對行政監察工作進行部署，《行政監察法》關于“國務院監察機關主管全國的監察工作”的規定未能真正落到實處；地方監察機關與地方黨委、政府的關系上，行政監察工作已由地方黨委直接領導，地方政府不再領導。 2.關于行政監察職能的規定。 根據《行政監察法》的規定，行政監察機關的職能可以簡單概括為：保護政令暢通、維護行政紀律。《行政監察法》同時規定了與之相適應的行政紀律處分權限和監察手段。目前監察機關承擔的查辦違法犯罪大要案的任務，與《行政監察法》規定的行政監察機關的法定職能不相協調，甚至一定程度上影響了法定職能以及由法定職能決定的具體監察權的行使。如該法第二十三條關于監察建議權中，監察機關對“本級人民政府所屬部門和下級人民政府作出的決定、命令、批示違反法律、法規或者國家政策，應當予以糾正或者撤銷的”可以提出監察建議的規定，基本沒有得到執行。《行政監察法》規定的與法定職能相聯系的監察手段，也令監察機關很難完成查辦違法犯罪大要案的任務。 3.關于監察人員身份的規定。 根據我國《憲法》和《國務院組織法》的規定，監察部屬于國家行政機關，監察部部長是國務院組成人員。根據《國家公務員暫行條例》的規定，各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員為公務員。由此可以明確，監察人員應為公務員。然而現實中監察人員卻定為黨務工作者，比照公務員進行管理。紀檢監察機關一套人馬、兩塊牌子，紀檢人員與監察人員都可以同時履行紀檢與監察兩項不同性質的職能，混淆了紀檢與監察主體的界限。使得一部分非黨員監察人員可以履行紀檢職能，一部分非行政監察職務的專職紀檢人員也可以履行監察職能。監察機關和監察人員構成監察主體，監察主體是《行政監察法》的基礎內容，這個內容與實際的脫節，導致監察主體不明。 （二）有的規定不夠明確 1.關于監察對象。 按照《行政監察法》第二條的規定，監察對象為：“國家行政機關、國家公務員、國家行政機關任命的其他人員”。其中“國家行政機關任命的其他人員”由于單位性質和人員職業差別較大，各地任命范圍很不統一，操作起來難以規范。 2.關于派出機構。 《行政監察法》第八條規定：“縣級以上各級人民政府監察機關根據工作需要，經本級人民政府批準，可以向政府所屬部門派出監察機構或者監察人員。” “監察機關派出的監察機構或者監察人員，對派出的監察機關負責并報告工作。”規定中有兩個問題有待于進一步明確：一是派出機構的法律地位。即派出機構屬何種性質的機構，與委派它的監察機關形成何種關系，是授權還是委托，派出機構以本機關的名義行使職權并承擔法律責任，還是以委派它的機關的名義行使職權并承擔法律責任？二是派出機構的職責權限范圍。它享有委派它的監察機關的全部職責權限還是部分職責權限，例如派出機構是否享有監察機關的受理申訴權限？此外，關于地區行署行政監察部門的法律地位，屬于監察機關還是派出機構？均有待于作出明確規定。 3.關于監察人員。 《行政監察法》第十一條規定：“縣級以上地方各級人民政府監察機關正職、副職領導人員的任命或者免職，在提請決定前，必須經上一級監察機關同意。”由于缺乏必要的程序性規定，事實上，這一規定至今在大部分地區或單位沒有得到執行，或者執行起來很大程度上取決于黨委書記個人的開明程度，由書記一個人說了算。這里應當明確的地方至少有三點：一是誰來提請上一級監察機關同意，是由黨委組織部門，還是政府人事部門，亦或是紀檢監察機關？二是由誰做出同意的決定，是由紀委常委會，還是監察機關負責人辦公會，或者上級紀檢監察機關？三是如果未經上一級監察機關同意做出了任命或免職的決定，由誰來認定并宣布此項任免事項無效？ 4.關于監察機關的權限。 《行政監察法》設專章對此作了規定，其中不夠明確之處主要有以下兩處。一是第二十條前3項規定：“監察機關在調查違反行政紀律行為時，可以根據實際情況和需要采取下列措施：（一）暫予扣留、封存可以證明違反行政紀律行為的文件、資料、財務賬目及其他有關資料；（二）責令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調查期間不得變賣、轉移與案件有關的財物；（三）責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題做出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁”。第一項中的“其他有關材料”從字面看，不包括實物在內，僅指文字性材料。如果這種理解正確，那些能夠證明違反行政紀律行為的一些實物，包括錢款、有價證券及其他各種動產或實物性資財，均不在暫予扣留、封存之列。這就存在一個疏漏，即如果“責令……不得變賣、轉移”的規定得不到執行，則對這部分物證缺乏有效的控制手段。關于“指定的時間、指定的地點”也是一個十分模糊的概念，在實踐中很難準確掌握，很容易造成法律實施中的主觀隨意性。 二是第二十一條規定：“必要時，可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款”。此處所用“提請”與《行政訴訟法》的“申請”有何區別？是否體現了法院與監察機關不同于其他行政管理機關的法律關系。如果這種推斷成立，法院受理監察機關的“提請”與行政訴訟參加人（包括行政管理機關在內）的“申請”又有何區別？是否只要監察機關提請，法院便采取措施，那么一旦出現問題，法院和監察機關如何分別承擔法律責任？如果“提請”等同于“申請”，在提法上似應與《行政訴訟法》《民事訴訟法》相一致，統一用“申請”，這樣更為規范。 5.關于監察程序。 《行政監察法》在“監察程序”一章中有兩處不夠明確。第一，第三十四條規定：“監察機關做出的重要監察決定和提出的重要監察建議，應當報經本級人民政府和上一級監察機關同意”。報經兩個機關同意，就有可能出現兩個機關意見不一致的情況。一旦發生這種情況，監察機關將無所遵循。如果兩個主體都享有同一權力，就應當對兩個主體的權力關系、權力范圍予以界定，起碼應明確二者發生沖突時的解決辦法。第二，第四十條規定：“上一級監察機關認為下一級監察機關的監察決定不適當的，可以責成下一級監察機關予以變更或者撤銷，必要時也可以直接做出變更或者撤銷的決定。”根據《行政監察法》，監察機關做出的監察決定存在兩種情況，一般性的監察決定可以由監察機關直接做出，重要的監察決定由監察機關做出后需報經本級人民政府和上一級監察機關同意。該條規定沒有區分監察決定的這兩種情況。對于第二種監察決定即經本級人民政府同意的監察決定，是否可以由上一級監察機關直接變更或撤銷，值得研究，因為它涉及到上一級監察機關同下級人民政府的關系。但是如果不能變更或者撤銷，又對這種監察決定缺少了一個層面的監督。
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