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財預〔2019〕89號
各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)、自然資源主管部門，新疆生產建設兵團財政局、自然資源局：為規范土地儲備項目預算管理，健全土地儲備專項債券項目控制機制，有效防控專項債務風險，促進地方經濟持續健康發展，根據《中華人民共和國預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100號）等法律和制度規定，我們研究制定了《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》，試點在土地儲備領域按項目實行全生命周期預算管理。現就有關事項通知如下：
一、財政部首批試點地區包括北京、天津、河北、河南、山東（含青島）、浙江（含寧波）、廈門等7省（市），以后年度視情況逐步擴大試點范圍。試點地區可以自行選擇市縣（區）開展試點。鼓勵符合條件的其他地區自行選擇市縣（區）開展試點。
二、各省分配專項債務限額時可以對開展試點的市縣（區）予以適當傾斜。
三、開展試點的市縣（區）應當充實人員力量，統籌安排開展試點所需經費，確保試點工作順利實施。
四、試點地區應當定期評估試點情況。重大事項及時向財政部、自然資源部報告。
特此通知。
附件：土地儲備項目預算管理辦法（試行）
財政部 自然資源部
2019年5月20日
附件：
土地儲備項目預算管理辦法（試行）
第一章 總則
第一條 為規范土地儲備項目預算管理，根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國土地管理法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100號）等法律和制度規定，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱土地儲備是指縣級（含）以上自然資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應的行為。
所稱土地儲備項目是指有關主管部門根據國民經濟與社會發展規劃、國土空間規劃等，將擬收儲或入庫土地按照宗地、區域、工作時序、資金平衡等條件適當劃分并納入土地儲備三年滾動計劃和年度土地儲備計劃后形成的管理基本單元。土地儲備項目可以包含一宗地或多宗地；包含多宗地的，應當符合地域相近、整體推進的要求。
第三條 本辦法適用于地方各級財政部門、自然資源主管部門、土地儲備機構開展土地儲備項目預算管理。
棚戶區改造項目可以根據主管部門有關規定，參照本辦法執行。
第四條 土地儲備項目從擬收儲到供應涉及的收入、支出必須全部納入財政預算。
土地儲備項目預算按規定納入地方政府性基金預算管理，年度預算執行中遵循以收定支、先收后支的原則。
第五條 土地儲備項目應當實現總體收支平衡和年度收支平衡。
（一）總體收支平衡，是指項目全生命周期內，項目預期土地出讓收入能夠覆蓋債務本息等成本。
（二）年度收支平衡，是指項目年度資金來源覆蓋年度支出。
第六條 土地儲備機構是土地儲備項目預算的編制主體，通過土地儲備機構專用報表編制土地儲備項目預算。
土地儲備機構專用報表是指由土地儲備機構編制，專門反映土地儲備資產評估價值、政府為其舉借的債務、財政預算撥款、土地儲備成本支出等信息的輔助報表。
第七條 財政部門會同自然資源主管部門組織和監督土地儲備項目收支平衡、風險管控和資產評估。
財政部門負責將土地儲備項目收支納入政府性基金預算管理，組織做好相關預算編制、調整、執行、決算以及政府債務舉借和還本付息等工作；負責管理已納入預算和擬納入預算的土地儲備項目庫，并按要求向自然資源部門提供相關信息。
自然資源主管部門負責審核和匯總土地儲備機構上報的項目收支平衡方案和年度收支預決算草案，編制本地區土地儲備項目收支平衡方案和年度收支預決算草案；組織和監督土地儲備項目設立、實施，負責管理土地儲備項目庫；按要求向財政部門反饋預算執行情況。
土地儲備機構負責提出項目設立建議，具體實施項目并落實項目全生命周期預算管理，按項目編制土地儲備項目收支平衡方案和年度收支預決算草案。
第二章 項目庫管理
第八條 土地儲備項目實行項目庫管理，反映項目名稱、地塊區位、儲備期限等基本信息，以及預期土地出讓收入、項目成本、收益和融資平衡方案、政府凈收益等信息，按項目統一配號、統一監管。
土地儲備項目庫應當與土地儲備三年滾動計劃、年度計劃同步編制或更新，與土地儲備信息系統、地方政府債務管理信息系統互聯互通。
第九條 土地儲備項目設立前，市、縣自然資源主管部門應當組織土地儲備機構開展前期研究，合理評估項目預期土地出讓收入、土地儲備成本，作為編制項目收支平衡方案的依據。
（一）預期土地出讓收入。土地儲備機構應當會同同級財政部門委托第三方評估機構根據土地區位、用途等規劃條件以及基準地價，評估土地資產價值，合理測算預期土地出讓收入。
（二）土地儲備成本。土地儲備機構應當根據當地征地和拆遷補償標準、土地前期開發涉及的工程建設標準等合理測算土地儲備成本。
第十條 土地儲備機構應當根據項目收支評估結果，編制總體收支平衡方案和分年度收支平衡方案，反映項目全生命周期預期土地出讓收入、土地儲備成本、土地儲備資金來源等平衡及各年度情況，相應填制總體收支平衡表（見附1）和分年度收支平衡表（見附2），確保項目全生命周期收支平衡。
第十一條 土地儲備機構根據土地儲備項目收支平衡情況，分類提出資金安排建議。其中，專項債券發行規模不得超過項目預期土地出讓收入的70%。
（一）對預期土地出讓收入大于或等于土地儲備成本，能夠“收大于支”或“盈虧平衡”的項目，可按規定發行專項債券融資，債券發行規模不得超過土地儲備成本；
（二）對預期土地出讓收入小于土地儲備成本、“收不抵支”項目，應當統籌安排財政資金、專項債券予以保障。其中，債券發行規模不得超過預期土地出讓收入；
（三）對沒有預期土地出讓收入的項目，確需實施的，應當安排財政資金保障。
第十二條 市、縣自然資源主管部門會同財政部門組織審核論證土地儲備機構提出的項目收支平衡方案以及資金安排建議，通過審核論證的土地儲備項目納入項目庫管理。
項目庫區分自然資源主管部門負責管理的項目庫、財政部門負責管理的項目庫。自然資源主管部門負責管理的項目庫包括全部土地儲備項目，財政部門負責管理的項目庫包括已納入預算項目和擬納入預算的備選項目。未納入項目庫的項目不得安排預算資金。
第三章 預算編制和批復
第十三條 土地儲備項目按照全生命周期管理的要求，分別編入地方政府中期財政規劃和年度收支預算。
第十四條 財政部門根據負責管理的土地儲備項目庫中已納入預算項目和擬納入預算項目情況，結合項目收支平衡方案，將分年度收支編入地方政府中期財政規劃，全面反映規劃期內土地儲備項目收支安排。中期財政規劃約束和指引地方政府年度預算，并根據上一年度預算執行情況滾動調整。
第十五條 土地儲備機構應當根據市、縣政府及自然資源主管部門有關安排，綜合考慮當期國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、重大項目資金需求等因素，重點評估成本收入分析后項目效益情況，每年第四季度從自然資源主管部門管理的土地儲備項目庫中選擇年度擬申請安排預算的項目。土地儲備機構應當將擬申請安排預算的項目納入年度土地儲備計劃，根據項目分年度收支平衡方案編制土地儲備項目年度收支預算草案，反映年度收儲成本、前期開發成本等支出，提出財政預算安排、專項債券等需求，報自然資源主管部門審核。
自然資源主管部門審核匯總本地區所有土地儲備項目年度收支預算草案，形成本地區年度土地儲備收支預算草案，隨本部門預算草案一并報同級財政部門。
財政部門應當依據有關法律法規審核土地儲備年度收支預算草案，將年度預算安排用于還本付息的資金編入地方政府預算草案，將舉借土地儲備專項債券收入以及對應安排的土地儲備支出編入預算或預算調整方案。
第十六條 財政預算經法定程序批準后，財政部門應當在法定時限內批復自然資源主管部門的部門預算，一并批復土地儲備項目年度收支預算。
批復土地儲備項目預算時，財政部門和自然資源主管部門應當明確區分專項債券資金和其他預算資金。
第四章 預算執行與調整
第十七條 財政部門應當根據土地儲備項目年度收支預算，以及項目實施進度和相關部門用款申請，及時撥付財政預算資金或發行專項債券，有效保障土地儲備項目的資金需求。
自然資源主管部門和土地儲備機構應當按照預算和規定用途使用財政資金，不得挪用或擅自改變用途。依法供應土地后，自然資源主管部門和財政部門應當督促土地使用者將應繳的土地出讓收入及時足額繳入國庫。
允許有條件的地方在土地儲備專項債券發行完成前，對預算已安排專項債券資金的土地儲備項目通過先行調度庫款的做法，加快項目建設進度，債券發行后及時歸墊。
第十八條 土地儲備機構應當依據當地征地補償標準、工程建設等標準，合理控制土地儲備項目收儲成本和前期開發成本。
因市場波動導致項目預期成本支出超出年度收支預算保障能力的，土地儲備機構應當報經同級自然資源主管部門同意后，按程序向同級財政部門申請調劑預算；成本變動導致項目收支難以平衡的，應當相應調整項目收支平衡方案。
第十九條 土地儲備項目實施和預算執行過程中，確實無法執行需要調整地塊的，由土地儲備機構提出申請并重新提出項目收支平衡方案后，按照經國務院同意印發的《財政部關于支持做好地方政府專項債券發行使用管理工作的通知》（財預〔2018〕161號）規定實施。
第二十條 土地儲備項目實施后，土地儲備機構應當每年對土地儲備項目資產開展自評估。對資產價值重大變化導致項目總體收支預算不平衡的，應當按程序調整該項目收支平衡方案，重新報同級自然資源主管部門和財政部門審核。
財政部門應當委托第三方評估機構對土地儲備機構年度自評估結果進行再評估，再評估結果作為調整相應中期財政規劃和核定專項債務限額、土地儲備專項債券額度的依據。
第五章 決算和審計
第二十一條 土地儲備機構應當按照預算管理制度規定對每個土地儲備項目編制年度收支決算草案，并按程序報批。
本辦法第六條所述土地儲備機構專用報表（見附3、4），應當作為附表納入本條第一款所述決算草案。
第二十二條 項目實施過程中，土地儲備機構可根據項目管理需要，委托有資質的中介機構對項目實施進行跟蹤審計；項目實施有關單位應配合做好項目決算有關工作。項目實施完畢后，財政部門應當委托有資質的中介機構，對土地儲備項目總體收支情況等進行審計。
第六章 其他事項
第二十三條 土地儲備項目實施應當設定績效目標，作為實施績效運行監控、開展績效評價的基礎。項目實施完畢、預算執行結束后，財政部門和自然資源主管部門應當對土地儲備項目開展績效評價，評價結果作為以后年度預算安排的重要參考依據。
第二十四條 市、縣自然資源主管部門和土地儲備機構應當建立對土地儲備項目風險的動態監測機制，配合做好績效評價，對發現的問題及時進行整改。財政部門依據國家法律法規和管理制度，對土地儲備項目預算管理實施監督，及時發現和糾正預算執行中出現的問題。
第二十五條 自然資源主管部門受市、縣人民政府委托代持土地儲備資產，并交由土地儲備機構具體管理。土地儲備機構應當于每年四季度對所有土地儲備項目對應的土地資產（包括正在實施的土地和已入庫儲備的土地）、負債進行統計，編制年末土地儲備項目專用資產負債平衡表（見附5）。
第二十六條 建立土地儲備機構專用報表制度。財政部門應當指導土地儲備機構做好專用報表填列工作：
（一）在土地儲備機構專用報表的“資產”方填列土地儲備資產評估價值；
（二）在土地儲備機構專用報表的“負債”方填列同級財政部門撥付的土地儲備專項債券資金。
第二十七條 財政部門應當通過“21215 土地儲備專項債券收入安排的支出”科目，將土地儲備專項債券資金撥付土地儲備機構，并在撥款憑證上列示科目名稱。
第二十八條 土地儲備機構所需的日常經費，應當與土地儲備項目預算及資金實行分賬核算，不得相互混用。
土地儲備資金財務管理和會計核算，按《土地儲備資金財務管理辦法》《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》執行。
第七章 附則
第二十九條 省、自治區、直轄市可以根據本辦法制定實施細則。
第三十條 開展土地儲備項目預算管理試點地區的政府債務風險評估和預警辦法另行研究確定。
第三十一條 本辦法由財政部、自然資源部負責解釋。
第三十二條 本辦法自印發之日起施行。
附：1.XX土地儲備項目XX年總體收支平衡表
2.XX土地儲備項目XX年分年度收支平衡表
3.XX土地儲備項目XX年度預算表（土地儲備機構編制）
4.XX市、縣土地儲備項目XX年度預算表（財政部門匯總編制）
5.土地儲備項目專用資產負債平衡表
